摘要：私募股权投资基金在我国发展的非常迅速，但是我国私募股权投资基金的监管却跟不上其发展的速度，由于缺乏统一的法规与统一的监管机构，并且没有自律行业协会的辅助，导致我国PE行业的发展虽快却根基不稳，因此我们要完善法律体系、建立协调统一的监管机构以及自律协会以斧正PE的发展。

关键词：私募股权投资基金、监管、统一法律法规、政府监管、自律协会

私募股权投资（Private Equity）在中国通常称为私募股权投资，从投资方式角度看，依国外相关研究机构定义，是指通过私募形式对私有企业，即非上市企业进行的权益性投资，在交易实施过程中附带考虑了将来的退出机制，即通过上市、并购或管理层回购等方式，出售持股获利。有少部分PE基金投资已上市公司的股权（如后面将要说到的PIPE），另外在投资方式上有的PE投资如Mezzanine投资亦采取债权型投资方式。广义的私募股权投资为涵盖企业首次公开发行前各阶段的权益投资,即对处于种子期、初创期、发展期、扩展期、成熟期和Pre-IPO各个时期企业所进行的投资，相关资本按照投资阶段可划分为创业投资(Venture Capital)、发展资本（Development Capital）、并购基金（buyout/buyin fund）、夹层资本（Mezzanine Capital）、重振资本（Turnaround Financing），Pre-IPO资本（如bridge finance），以及其他如上市后私募投资（private investment in public equity,即PIPE）、不良债权（distressed debt）和不动产投资（real estate）等等（以上所述的概念也有重合的部分）。狭义的PE主要指对已经形成一定规模的，并产生稳定现金流的成熟企业的私募股权投资部分，主要是指创业投资后期的私募股权投资部分，而这其中并购基金和夹层资本在资金规模上占最大的一部分。我国私募处于高速发展的阶段，但是由于我国私募存在很多问题，因此严重影响了其发展，本文希望从对私募的监管出发来寻求一些可行方法。

一、缺乏统一法律法规，严重影响私募股权投资基金的正常发展

私募股权投资基金的组织形式一般采取有限合伙制，指至少有一个对合伙企业享有全面的管理权并且对企业的合伙债务承贷连带无限责任的普通合伙人，而且与最少一个不享有管理权但以其出资为限承担责任的有限合伙人组成。私募股权投资基金主要组织形式还有公司式，其特征是有完整的公司架构，运作比较正式和规范。半开放式私募基金也能够以某种变通的方式，比较方便地进行运作，不必接受严格的审批和监管，投资策略也就可以更加灵活。常用的组织形式还有信托式，信托式PE一般是有基金托管公司、基金管理公司以及投资人三方通过托管合同建立的。

中央财经大学的一份研究报告显示，目前私募基金占投资者交易资金的比重达到30%—35%，资金总规模在6000到7000亿元之间，整体规模超过公募基金一倍。 地区分布上，我国的私募资金又主要集中在北京、上海、广州、辽宁和江苏等地，但主体地域却在动态演变。但是中国的私募基金暂时难与国际接轨，主要原因是监管执行上问题。 私募基金是在市场发展的血雨腥风中顽强生长起来的，尽管存在着欺诈，存在着诸多的不规范，而且私募基金从出生的那一天起，就始终是躲躲闪闪，处于“地下”工作状态。但是，一直处于“地下”状态的私募基金性质的机构日益增多，它们完全是由市场需求而自发“成长”起来的，其顽强的生命力令人侧目。 缺乏合规身份的私募基金对自我保护意识相对较弱的中小投资者是一把双刃剑。一方面部分私募基金灵活的操作手法和成功的运作水平为投资者带来较大的投资机会；另一方面，中小投资者普遍缺乏自我保护的能力及有效手段。[1]

（一）法律法规涣散，没有统一性的监管法律，影响私募股权投资基金的正常发展

我国尚缺乏一部统一的私募股权投资基金法律法规，对私募股权投资基金的相关条文散布在《合伙企业法》、《公司法》、《证券法》、《创业投资企业管理暂行办法》、《信托法》等。这些法律构成了中国对私募股权投资基金监管的主要框架。这些法律为那些采取有限合伙制、公司制、信托制的组织形式提供了法律依据，对私募股权投资基金的设立法律依据留有余地，但基本上都没有明确其合法地位。[2]《信托投资公司资金信托管理暂行办法》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》及《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》等，分别对相应类型的私募股权投资基金作出规定，但因各自为政且效力位阶不高，常常得不到严格的贯彻和执行。

（二）多头监管导致监管责任不明、低效

虽然我国私募股权投资基金正处于迅速发展的时期，如前文所述没有有针对私募股权投资基金的专门立法出台，即使有相关的法律规范也是不完整不完善的。若要在我国进行PE投资会涉及到如商务部、证监会、银监会、央行、财政部、发改委、外管局、税务总局和工商总局等多个部门，监管边界和监管责任不明确。各职能部门均有其自己的规章制度，缺乏效率和统一性。因此在PE监管的实践活动中经常会出现某一个问题上有多个部门的规章制度出现，或者监管边界模糊导致的监管真空以及各个环节的监管不衔接的问题。

目前，除依《创业投资企业管理暂行办法》、《外商投资创业投资企业管理规定》规定以创业投资形式存在的私募股权投资基金外，其他大量的私募股权投资基金根本没有监管部门对其设立、运作予以监管。

（三）缺乏全国性的行业协会

PE在美国主要依靠的监管以行业自律，行业自律协会一方面可以节省政府资源，另一方面提高了对PE监管的效率，所以行业自律协会自然而然会成为监督机构之一。 行业自律是建立在行业协会的基础之上的，一个行之有效的行业协会是行业自律的起点。除此之外，行业协会还能更好的促进业界交流，更好的争取自身的权益。目前，我国天津、北京、上海等城市已经先后成立了各自地方性的股权基金协会，而创业投资比较发达的地区之前也存在创业投资的行业协会；但是，还没有一个全国性的统一的行业协会出现将各方力量加以整合，这在很大程度上制约了国内 PE 行业的进一步发展。[3]

（四）没有有效的监管措施

正是因为监管部门的分散、监管职责边界的模糊，因此对私募股权投资基金的监管措施缺失， 导致监管不得力。我国缺乏强制性的PE行业准入机制。这就导致股权投资基金往往会最大限度地逃避监管， 游离于监管之外。

（五）监管目标与内容不清，导致群体性纠纷与基金设立运作的不规范

在欧美国家，对私募股权投资基金的监管非常严格，即使是美国这种崇尚商业自由的国家，对私募股权投资基金的监管也有完善而严谨的法律规定，例如其《证券法》与《投资公司法》都对PE制度以及投资者进行了严格的保护。其私募股权投资基金的投资者被严格限定在具有风险识别能力和风险承受能力的富有个人和专业的机构投资者范围内。[4]2008年后，我国对券商、保险公司等金融机构投资PE的限制有所放松，但是仍然是处于摸着石头过河的过程，而且我国券商、保险公司的规模相对欧美国家来说较小，并且还受其信贷规模、流程控制等等因素的影响而导致不能大规模投资PE。

但是，不受约束的无序发展带来的必然是投资者利益损失与金融市场秩序的混乱。

二、完善我国私募股权投资基金的监管制度

法律制度的缺失与监管的缺位已经严重影响到了我国PE的发展，因此我们可以通过以下途径来完善我国PE的监管制度。

（一）完善监管法律体系

这是重中之重，首先要必须做到的。以我国现有的法律基础，完善私募股权投资基金所涉及的税收制度及其相关的配套法律法规。笔者认为可以指定专门的私募股权投资基金法律，虽然这样司法成本较大，但是可以与已经存在于《合伙企业法》、《公司法》和《证券法》等法律中的相关法律制度形成一个健康完善的法律环境。毕竟国《公司法》、《证券法》、《合伙企业法》和《信托法》等法律只为私募股权投资基金采取公司制、有限合伙制或信托制的组织形式提供法律依据，《外商投资创业投资企业管理规定》、《创业投资企业管理暂行办法》对采取创业投资企业形式的私募股权投资基金的设立、运作、政策扶持与监管提出基本要求，《信托公司集合资金信托计划管理办法》及《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》等为采取信托制的集合资金信托计划提供操作指引，而各地出台的地方政策规定仅为该地方私募股权投资基金提供设立与运作依据。这些规定或语焉不详，或各自为政，且效力层级和位阶较低，未能为私募股权投资基金明确合法地位。

（二）建立协调统一的政府监管机构

政府机关的监管是除了行业协会自律监管外最有效最直接的监管方式，而政府监管是否妥当也是政府干预PE市场的核心价值所在。由于市场本身存在不足以及时不时的失灵，因此要求政府监管来弥补。设立私募股权投资基金的监管机构首先要明确监管的主管机构，证监会、银监会、保监会等都属金融监督机构，国家发展和改革委员会对某些特定基金也有监管职权，涉及外资私募股权基金的案件由国家外汇管理局参与管理。未来的私募股权投资基金监管究竟应纳入哪一机构主管必须予以明确。特别是在目前以试点方式在个别地区设立的私募股权投资基金，由于其注册地与实际经营地可能分离，会带来区域性监管的难题。按照我国的监管传统，对某一市场的监管都是由一个主管机关主导下的多个部门协调管理，通过相应的授权、监督，分工协作，达到监管的目的。[5]笔者认为建立一个协调统一的监管机构能有有效的事先我国的PE产业的产业结构调整，事先规模经济，促进国家经济的发展。其次要明确监管机构的具体职责。在一个统一的法律体系下，建立一个协调统一的政府监管机构，并且明确此机构的职责能推动PE稳步发展。

（三）设立全国性的行业自律委员会

上文曾经提到过欧美国家行业自律组织在私募股权投资基金中所发挥的巨大作用。行业组织是自律的重要组成部分，通过私募股权投资基金自发组织的行业协会对私募投资基金进行自律管理，进行行业道德约束，然后有组织地向主管部门将会员申报备案，使得私募股权投资基金的发展得以规范化。私募股权投资基金的行业自律组织不仅能够代表行业整体利益对外进行协调，进行行业自律式的管理，维护行业整体的形象，而且将行业中的不遵纪守法者列入黑名单，检举移交司法机关处置，从而净化行业的环境，通过集体的力量推动私募股权投资基金行业的规范快速发展，并对其进行强有力的约束。[6]

2011 年国家发改委新颁布的《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》中明确提出，组建全国性股权投资行业协会，对股权投资企业及其受托管理机构进行自律管理。在构建国内私募股权投资基金自律管理框架时，笔者认为现阶段可由国家某一部门为主导设立全国性的私募股权投资基金自律组织， 该组织应在业务上接受发改委、商务部、银监会、证监会、外管局、税务总局和所在省（市）金融办等部门的业务指导。其功能应包括： 为基金管理人、私募股权投资基金、投资人提供信息交流平台；向有关部门提交私募股权投资基金行业发展报告或建议；办理基金管理人、私募股权投资基金的认证；制定基金募集、投资的规范指引等。私募股权投资基金自律组织作为社会团体并无制定法律、法规的权限，但其可以在行业自律层面出台一系列规范性指导文件， 成熟的规范性指导文件可由相关部门出台具有法律效力文件的形式予以确认。对于行业内违反职业道德的从业人员， 由行业协会确认后提交主管部门，取消其从业资格。[7]

我国的私募股权投资基金的监管的确存在很多问题，但这些问题不是一朝一夕能够改变的，如果我国可以一步一步的从立法开始，到建立自律机构，笔者觉得我国PE行业的发展将会更上一层楼。

[1] 百度百科，http://baike.baidu.com/view/1110613.htm，2012年7月22日最后访问。

[2] 王荣芳，《论我国私募股权投资基金监管制度之构建》，《比较法研究》，2012年第1期

[3]  董运佳，《美国私募股权投资基金研究》，硕士学位论文，2009年4月。

[4] 参王荣芳，《论我国私募股权投资基金监管制度之构建》，《比较法研究》，2012年第1期。

[5] 聂志霞，《私募股权基金监管法律研究》，北京交通大学硕士学位论文，2009年6月。

[6] 熊慕容，《我国私募股权投资基金的问题发现及对策分析》，赤峰学院学报，2011年5月。

[7]  张进 倪海清，《私募股权投资基金监管中存在的问题与对策建议》，《金融监管》，2011年第8期。